设施农用地新政出台——明标尺守底线　释放发展活力

近日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于完善设施农用地管理的通知》，这份基层期盼已久的设施农用地新政策正式出台。长期以来，种植大棚、养殖场、现代农机装备落地，经常遇到这样的问题：同样的大棚，有的地方允许建设，有的地方判定违规；上一套水肥一体化设备，要不要办用地手续，各地理解各不相同。

此次发布的新政以“是否破坏耕作层”为标准，建立起分类明晰、操作性强的设施农用地管理体系，有效破解基层执行难题及经营主体不敢投入的困境。农业农村部规划设计研究院首席科学家、农业设施结构设计与智能建造重点实验室主任丁小明在接受记者采访时表示，新版政策直面设施农业发展痛点、堵点、难点，清单化、标准化的政策设计，让设施农业用地更加“有据可依”，为乡村种养业稳预期、扩投资、提质量打下良好政策基础。

分类施策，精准区分不同用地属性

新政最大的变化，就是不再“一刀切”，精准区分不同设施农业用地属性，实行差异化管理，清晰划定三类用地情形，让农户、经营主体有明确遵循。

首先，没有破坏耕作层的农业设施，不用办用地备案，按原来土地性质管理。以普通蔬菜大棚为例，大棚边上放工具的小耳房（符合“大棚房”整治整改标准的），棚内走道铺透水砖、预制板且宽度小于2米的，还有水肥一体化设备、苗情墒情监测小气象站，都不算破坏耕作层，直接可以用，不用备案审批。

“放在以前，棚里铺几块走道板、加装水肥一体机，都有地方判定属于破坏耕作层，要补办手续，一定程度上阻碍中小农户更新装备。”丁小明表示，新政相当于给小农户、种植大户吃下定心丸，只要耕作层没有硬化破坏，为提升生产效率加装的现代化设备，不用再跑手续，鼓励大家搞机械化、智能化升级。农户房前屋后零星搭鸡窝搞小规模散养，也不需要备案，给小农户提供便利。

同时，新政也明确：破坏耕作层，且直接为农业生产服务的，就要按设施农用地管理，须做县级备案。全硬化的现代化玻璃温室、规模化养猪场等，地面硬化不可避免，耕作层已经被破坏，就要履行设施农用地备案手续。需要注意的是，养殖配套的检验检测室，不属于农业直接生产环节，要按建设用地管理，不能套用设施农用地政策。

除此之外，不在正面清单之内的建设内容，要按建设用地管理，走正规建设用地审批流程，严禁打擦边球、以设施农用地名义开展非农建设。

因地制宜，合理确定用地规模

“林草用地边界的明确，是本次新政的又一突破，既守住了生态保护底线，又为现代畜牧产业规模化发展释放了合理空间。”丁小明说。

过去，规模化畜禽养殖能不能占用林地草原，政策依据不足，有的地方直接禁止，有的地方允许落地，经营主体拿不准，项目不敢上马。新政策明确，规模化、工厂化畜禽养殖设施，在符合条件的前提下允许占用林地和草原，水产养殖附属设施（不包括生产设施）允许占用林地，其他类型设施农业原则上不能占用，边界清清楚楚。

在用地规模管控上，新政坚持节约集约原则，允许配套一定比例设施农用地，用来硬化、建设附属用房、农机库房等，但配套比例不能无限放大。具体如何执行？丁小明解释说，国家给出参考标准，同时把调整权限交给各省，根据土地资源禀赋因地制宜。东部耕地紧张地区，配套比例从严；而戈壁、荒漠、盐碱地等未利用地，附属设施用地比例可以适度放宽。

同时，文件鼓励有条件地区探索设施农用地区域总量控制制度，统筹平衡粮食安全和设施农业发展需求，防止设施农业无序扩张挤压粮食生产空间。

盘活资源，做好不动产登记服务

新政坚持便民与严管并重，通过优化备案流程、健全退出机制、补齐融资短板，构建起规范化的设施农用地管理体系。

在备案流程上，体现务实导向：支持已有设施更新改造与空闲设施农用地再利用，已经建好的设施，只要不扩大占地范围，只是更新改造、更换经营主体，不需要重新备案。针对农业设施闲置情况，专门设置退出机制，用地到期不再续期、备案后两年没有动工建设、空闲超过两年或因自然灾害损毁无法恢复的等情况，要按规定退出，避免土地闲置浪费。

值得关注的还有不动产登记这一新亮点。设施农业投资大，现代化设施一亩地投入动辄几十万元，但过去农业设施确权难、抵押难，制约扩大再生产。“这次政策明确做好设施农用地不动产登记服务，经营主体有抵押融资需求的，可以开展登记，为经营主体打通融资的堵点，解决设施农业‘重资产拿不到贷款’的现实难题。”丁小明表示。

本次新政之所以被基层广泛期盼，核心在于“可操作”。政策附件专门设置设施农业使用土地正面清单和负面清单，执行起来更便利，指导性很强。

“当然，放宽不等于放任。文件明确该放的坚决放，该严的决不松口。”丁小明说。普通农户正常生产少跑腿，但对于打着设施农业旗号搞非农建设、变相搞“大棚房”的行为，监管闸门没有松动，坚决杜绝借政策打擦边球，既保障农户和经营主体合理生产需求，也牢牢守住耕地保护、生态保护底线。

设施农业一头连着农民增收，一头连着粮食与重要农产品供给。新政在守牢耕地红线的前提下，让现代设施农业敢落地、能落地，真正释放农业现代化发展活力，将持续助力乡村产业高质量发展。